La presente demanda no reúne los requisitos exigidos para poder emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la existencia o no de vicios de competencia que configuren una sustitución de la Constitución

 

 

1.        Norma acusada

ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011

(Julio 1º)

Por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal

ARTÍCULO 1o. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:

La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.

El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.

ARTÍCULO 2o. El primer inciso del artículo  339  de la Constitución Política quedará así:

Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

ARTÍCULO 3o. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política quedará así:

El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.

ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.

 

2.        Decisión

Declararse INHIBIDA para resolver la demanda presentada en contra del Acto Legislativo 3 de 2011.

 

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte reiteró que cuando un ciudadano pretende configurar un cargo de inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución debe cumplir con unos requisitos mínimos, entre ellos, la claridad y la suficiencia; condiciones que resultan ser aún más exigentes cuando se pretende acusar la inconstitucionalidad de un Acto Legislativo. La jurisprudencia ha indicado que el fenómeno jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. En este sentido, al Congreso de la República le está vedado sustituir la Constitución en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le está prohibido reemplazar la Constitución por una completamente nueva y diferente.

Reafirmó que en el juicio de sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario- ni se registra si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad- sino que mediante el juicio de sustitución se analiza (i) si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución,(ii) si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y (iii) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles.

En el caso concreto, el demandante arguye que la inclusión de la regla o principio de la sostenibilidad fiscal en la Carta Política conduce en la práctica, a desconocer el modelo de Estado Social de Derecho (art. 1º C.P.), los fines constitucionales del Estado (arts. 1º y 2º C.P.) y la efectividad de la acción de tutela (art. 86 C.P.), por cuanto, en adelante, importarán únicamente consideraciones de orden presupuestal al momento de examinar la vigencia de los derechos, en especial, aquellos de contenido económico, social y cultural. A su juicio, la cláusula del Estado Social de Derecho no debe tomar en cuenta consideraciones de orden económico en punto a la  protección de derechos fundamentales. Además, todas las acciones estatales deben estar dirigidas al servicio de la comunidad y al mismo tiempo, promover la prosperidad general, mientras que con la reforma introducida por el Acto Legislativo 3 de 2011 lo que debe primar es la sostenibilidad fiscal. A su vez, el actor considera que la imposición de la regla fiscal pone en peligro todo el contenido normativo del Título II de la Constitución, en la medida en que una acción de tutela que pueda potencialmente poner en riesgo la sostenibilidad, justificaría desconocer los derechos, deberes y garantías consagrados en la Carta.

La Corte observó que el demandante se limitó a afirmar el presunto desconocimiento de preceptos constitucionales, sin cumplir los sucesivos pasos de la metodología que la jurisprudencia constitucional ha decantado para que se pueda entrar a analizar si, so pretexto de una reforma, se produce una sustitución de la Carta.

En efecto, no basta la mera invocación de artículos de la Constitución, puesto que, a manera de premisa mayor del juicio propuesto, el señalamiento claro de distintas disposiciones constitucionales se debe acompañar de la indicación acerca del modo como esos preceptos conforman un eje estructural o definitorio de la Constitución que habría sido sustituido.

Para verificar la pretendida sustitución es necesario, además, presentar, a título de premisa menor, un análisis de la reforma que permita fijar su alcance y, a partir del cumplimiento de los anteriores pasos efectuar, en un tercer momento, una comparación orientada a demostrar que el Congreso no se limitó a introducir una reforma, sino que varió un eje estructural o definitorio, dando lugar a una sustitución total o parcial, temporal o definitiva de la Carta.

La Corporación encontró que la demanda adolece de la precisión y claridad requeridas para la identificación de la premisa mayor, por cuanto las argumentaciones en que se basa son vagas y abstractas o hacen alusión genérica a un conjunto de artículos, sin especificar cómo se relacionan para integrar un eje axial de la Carta. Fuera de lo anterior, el actor tampoco logra delimitar los alcances del Acto Legislativo cuestionado, sin lo cual, faltan los supuestos que puedan dar lugar a una confrontación, cuyo resultado sea la determinación de si se reformó la Constitución o fue sustituida y de qué manera.

 

La Corte reiteró que le está vedado controlar reformas constitucionales por su contenido material, es decir, que no puede ejercer un control de fondo para establecer si la reforma es contraria al contenido de la Constitución y también puntualizó que en la Carta de 1991 no existen cláusulas pétreas, normas intangibles o principios inmodificables y que todos los preceptos constitucionales tienen igual jerarquía, por lo cual el juicio de sustitución no se efectúa para establecer si una norma de la Constitución viola otra contenida en la misma Carta, sino que se adelanta a fin de verificar si se ha producido o no un vicio de competencia. 

Por consiguiente, la Corte procedió a inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la presente demanda contra el Acto Legislativo 3 de 2011.

 

4.        Aclaraciones de voto

Los magistrados Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto anunciaron la presentación de aclaraciones de voto, pues si bien comparten la decisión de inhibición, tienen concepciones distintas respecto de los fundamentos de la misma.

La magistrada María Victoria Calle Correa se reservó la presentación de una eventual aclaración de voto relativa a las consideraciones en que se funda la decisión inhibitoria. 

 

El cambio de destinación de una parte del incremento del IVA al servicio de la telefonía móvil celular, vulnera el principio de unidad de materia, en la medida que no está destinado a financiar el Sistema de Seguridad Social en Salud

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1393 DE 2010

(Julio 12)

Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones.

 

ARTÍCULO 10. Modifícase el artículo 41 de la Ley 1379 del 15 de enero de 2010, el artículo quedará así:

“Artículo 41. Fuentes de financiación. En desarrollo de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 397 de 1997, se aplicará un porcentaje de no menos del 10% en donde exista, la estampilla Procultura. En todo caso, en los distritos en los que existan fuentes de recursos diferentes a la estampilla Procultura, no inferiores al mínimo establecido en este inciso, estos podrán destinarse sin que sea necesario aplicar el porcentaje ya señalado en dicha estampilla.

En ningún caso los recursos a que se refiere este parágrafo podrán financiar la nómina ni el presupuesto de funcionamiento de la respectiva biblioteca”.

ARTÍCULO 11. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:

“Artículo  470. Servicio gravado con la tarifa del veinte por ciento (20%). A partir del 1o de enero de 2007, el servicio de telefonía móvil está gravado con la tarifa del 20%.

El incremento del 4% a que se refiere este artículo será destinado a inversión social y se distribuirá así:

– Un 75% para el plan sectorial de fomento, promoción y desarrollo del deporte, y la recreación, escenarios deportivos incluidos los accesos en las zonas de influencia de los mismos, así como para la atención de los juegos deportivos nacionales y los juegos paralímpicos nacionales, los compromisos del ciclo olímpico y paralímpico que adquiera la Nación y la preparación y participación de los deportistas en todos los juegos mencionados y los del calendario único nacional.

– El 25% restante será girado al Distrito Capital y a los departamentos, para que mediante convenio con los municipios y/o distritos que presenten proyectos que sean debidamente viabilizados, se destine a programas de fomento y desarrollo deportivo e infraestructura, atendiendo los criterios del Sistema General de Participación, establecidos en la Ley 715 de 2001 y también, el fomento, promoción y desarrollo de la cultura y la actividad artística colombiana. El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones de distribución de estos recursos los cuales se destinarán por los Departamentos y el Distrito Capital en un 50% para cultura dándole aplicación a la Ley 1185 de 2008 y el otro 50% para deporte. Del total de estos recursos se deberán destinar mínimo un 3% para el fomento, promoción y desarrollo del deporte, la recreación de deportistas con discapacidad y los programas culturales y artísticos de gestores y creadores culturales con discapacidad.

Los municipios y/o distritos cuyas actividades culturales y artísticas hayan sido declaradas como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad por la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Unesco, tendrán derecho a que del porcentaje asignado se destine el cincuenta por ciento (50%) para la promoción y fomento de estas actividades.

PARÁGRAFO. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberán informar anualmente a las comisiones económicas del Congreso de la República, el valor recaudado por este tributo y la destinación de los mismos”.

 

2.        Decisión

Declarar INEXEQUIBLES los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En el presente caso, le correspondía a la Corte establecer inicialmente, si el legislador desconoció el principio de unidad de materia por el hecho de incluir en una ley cuyo objeto es contribuir a generar recursos adicionales para el Sistema General de Seguridad Social en Salud, medidas relacionadas con la destinación de recursos para la Red Nacional de Bibliotecas, el deporte y la cultura. De concluirse que el legislador no vulneró el principio de unidad de materia, debía entrar a definir si el Congreso desconoció la iniciativa privativa del Gobierno para promover leyes que ordenan participación en las rentas nacionales.

Para resolver el primer problema jurídico, la Corte recordó los lineamientos principales establecidos por la jurisprudencia, en relación con el principio de unidad de materia de las leyes consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política, conforme al cual, “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionan con ella”. Este mandato se complementa con el previsto en el artículo 169 de la Carta, al prescribir que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Para tal efecto, le corresponde al juez constitucional entrar a determinar el alcance material o contenido temático de la ley parcialmente demandada, para, posteriormente, proceder a verificar si la norma que ha sido cuestionada guarda con la materia de la ley alguna relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica, que justifique su incorporación al texto de la ley objeto de examen.  

En el caso concreto, la Corte señaló que la Ley 1393 de 2010 fue expedida por el Congreso de la República, a iniciativa del Gobierno Nacional, con el propósito específico de fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud, mediante la adopción de medidas dirigidas a la consecución de nuevas fuentes de recursos y a la potenciación y optimización de los ya existentes. Tal objetivo se infiere, sin discusión alguna, tanto del título de la ley, como de los antecedentes que hacen parte de la historia legislativa. Así mismo, la Corte constató que el objetivo aducido por el Ejecutivo en la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 1393 de 2010, fue mantenido y respaldado por el Congreso de la República, en el curso de los debates en Comisiones y Plenarias de Senado y Cámara.

Al mismo tiempo, la Corte precisó que dentro del propósito general de la Ley 1393 de 2010, de fortalecer financieramente al Sistema de Seguridad Social en Salud, mediante la obtención de nuevos recursos y la optimización de los ya existentes, en el propio título o epígrafe de la ley se describen los aspectos concretos materia de regulación, a saber: (i) definir rentas de destinación específica para la salud; (ii) adoptar medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud; (iii) evitar la evasión y elusión de aportes a la salud; y (iv) redireccionar recursos al interior del sistema de salud. Estas regulaciones, se organizan en cuarenta artículos y cinco capítulos.

Ahora, los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 demandados en este proceso, forman parte del Capítulo I concerniente a los “Recursos tributarios”. El artículo 10 modifica el artículo 41 de la Ley 1379 de 2010 “Por la cual se organiza la red nacional de bibliotecas públicas y se dictan otras disposiciones”, referente a las fuentes de financiación de esta red, disponiendo, de manera general, que un porcentaje no menor del 10% del total del incremento del IVA se destine a los efectos previstos en el citado artículo 41, esto es a “promover la creación, fomento y el fortalecimiento de las bibliotecas públicas y mixtas y de los servicios complementarios que a través de éstas se prestan”. En concreto, la modificación introducida al artículo 41 consiste en suprimir la destinación de no menos del 10% del total del incremento del 4% del IVA impuesto al servicio de telefonía celular, para financiar bibliotecas públicas. Tal supresión conlleva, a su vez, un nuevo destino de los recursos de no menos del 10% del incremento del IVA, contrario al inicialmente previsto por los artículos 24 de la Ley 397 de 1997 y 41 de la Ley 1379 de 2010 (financiación de bibliotecas públicas), cual es el de su reinversión en el deporte y la cultura, conforme lo prevé el artículo 11 de la precitada Ley 1393 de 2010, también demandado por esta causa.

Para la Corte, lo anterior muestra que los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 violan el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución, pues no se evidencia que los temas en ellos regulados guarden con la materia de la ley alguna relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica. A su juicio, es claro que las materias desarrolladas en las normas acusadas no están relacionadas con la destinación específica de recursos para la salud; no se dirigen a evitar la evasión y la elusión de aportes; no redireccionan recursos al interior del sistema de salud y tampoco constituyen asuntos afines a tales propósitos. A lo anterior se agrega que la ausencia total de conexidad material entre las normas acusadas y la Ley 1393 de 2010 se refuerza también por la circunstancia comprobada de que ninguna de las medidas adoptadas para fortalecer el Sistema de Seguridad Social en Salud, involucró o se dirigió a afectar recursos provenientes del IVA al servicio de la telefonía móvil celular, ni de su incremento del 4%. En efecto, revisado el contenido de la Ley 1393 de 2010, la Corte advirtió que en el ámbito de los recursos tributarios que la misma ley dispuso afectar para mejorar la sostenibilidad fiscal del Sistema de Seguridad Social en Salud, estos se concretaron, única y exclusivamente en modificaciones al IVA sobre la cerveza y sifones (arts. 1º., 2º y 4º) y sobre los juegos de suerte y azar (arts, 3º, 4º, 12 a 25), así como en modificaciones a los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado (arts. 5º, 6º y 7º), licores, vinos, aperitivos y similares (arts. 8º y 9º). En este sentido, la Ley 1393 de 2010 mantuvo vigente la idea expresada durante su trámite de aprobación, por el Gobierno en la exposición de motivos y por el propio Congreso en las distintas ponencias presentadas, de obtener recursos destinados a financiar el servicio de salud de las fuentes enunciadas anteriormente.

Adicionalmente, la Corte consideró que no es de recibo el argumento de quienes consideran que las norma acusadas guardan unidad de materia, porque el deporte y la cultura tienen relación con la salud, desde el punto de vista de lo que puede ser una política de prevención. La conexidad flexible que ha aceptado la jurisprudencia requiere en todo caso, que las materias de una ley se relacionen internamente –desde una perspectiva estrictamente sustancial- y apunten a un mismo fin, circunstancia que no tiene lugar en el presente caso, pues, como se ha dicho, en una ley dirigida a fortalecer la situación financiera del Sistema General de Salud, se incluyeron medidas que se ocupan del destino y manejo de recursos destinados a las bibliotecas públicas y al fomento y desarrollo del deporte y la cultura. Tales medidas, aun cuando pueden perseguir un fin loable, no responden por sí mismas a un criterio mínimo de conexidad material con respecto a los fines perseguidos por la ley a la que se integran, lo cual, a su vez, no contribuye al objetivo constitucional de propiciar un ejercicio transparente y coherente de la función legislativa.

Con fundamento en lo anterior, la Corte procedió a declarar inexequibles los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010.

 

4.        Salvamento de voto

El magistrado Mauricio González Cuervo, se apartó de la decisión anterior, por cuanto en su concepto, los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 sí guardaban conexidad con las materias reguladas por esta ley. En su criterio, tanto el deporte como la cultura son actividades que se relacionan con el acceso y goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en la medida que constituyen herramientas que coadyuvan el desarrollo integral de cada individuo. Por consiguiente, los citados artículos han debido ser declarados exequibles por no desconocer el principio de unidad de materia. Adicionalmente, reiteró su posición respecto a la naturaleza formal del requisito de unidad de materia consagrado por la Constitución en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, contrario a lo que ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación que ha considerado la ausencia de unidad de materia de una norma como un vicio de orden material.

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente